李海东:警惕“国会暴政”掏空美对华善意空间

近一段时间以来,拜登政府官员频频发出加强与中方沟通交流和恢复对话的信号,而美国国会则继续其一贯的“逢华必反”做派,密集推出包括涉台和制裁中方高科技企业在内的多个法案,近日更是在操弄关于“中国竞争法案2.0”的跨党派提案事宜。在美对华政策推进中,白宫和国会看似深陷步调不同的乱局,对此该怎么看?

首先,美对华政策已经并将继续呈现法律武器化和内政外溢化的鲜明特征。

在涉华议题上,美国国会最大限度地利用其立法功能,频繁提出、讨论并全力推动多个反华法案最终成法。涉台问题可谓典型,“台北法案”“台湾旅行法”等已突破美台关系只能限于非官方等多项限制。数个国会议员相继窜台,更是显示出美在涉台领域的相关立法活动仍将高度活跃的消极态势。在涉疆、涉港、涉藏、南海等诸多重大涉及中国内政的问题上,美国国会提出并渐趋成法的多个法案,同样表明华盛顿已将对华政策国内法化,这种公然干涉中方内政的危险实践仍会泛滥。在事关全球经济与安全秩序议题上,美国国会始终是力推联盟化的中坚力量,以法律作为武器,持续推进在国际层面聚焦遏制打压中国和制造世界分裂的目标。

成法后的法案通常很难被废除,这也就意味着美对华现有的高强度对抗政策未来很难出现重大扭转。在对华政策环境中,这一恒量的持久存在表明,即使面对国内严重撕裂和国际持续压力,华盛顿大概率仍很难回归尊重中方或他国主权的理性冷静之路。

其次,国会基本确定和主导了美对华强硬政策的主基调。

尽管对外交往中,美总统代表这个国家,但美宪法作出规定,外交权由总统和国会共同享有。长期以来,一些政治精英渲染称,政府不同部门的权力制衡天然有助于政策纠错。这一乐观主张,反复被现实打脸。白宫与国会争夺外交权,导致自身外交频遭重大挫败。

在冷战后的政策实践中,国会与总统就对华外交议程主导权展开的激烈争夺也没有停止过。30余年来,美对华政策演变至今天的境地表明,其总统的权威性遭受实质性削弱,政府几乎沦为国会的跟班、传声筒和执行机构。主导美对华政策的实际“牵绳人”是一群对华强硬的国会议员,这个现实使得白宫当下对华的“灵活”言辞,更像是外交话术。

一个更趋保守和民族主义化的国会日渐主导美国对华政策,这不仅有损其国家信誉和总统的外交权威性,更使美成为区域乃至全球秩序演进中最大的破坏性因素。可以说,在美对华政策的塑造进程中,这种“国会暴政”现象短期内难言终结,这很可能将掏空白宫对华任何可能积极主张的“善意”空间。

最后,美政治精英欠缺深刻自我反思的传统,其决策陷入对外形势判断失误和对外政策频遭挫败的恶性循环。

尽管白宫、国会的政策主张时常相互对立,但其对华政策的整体记录显示,在中国自身道路选择的各个关键转折节点,美对华国内形势判断及政策选择在很多时候既是失误,更是失败的。美国常常发现其最终站到了中国人民自主选择道路的对立面,以至于承认政策失败成为美总结对华政策时反复出现的结论。

美政治精英群体专断傲慢地追求自身绝对优势地位,这种政治和决策文化,往往使他们惯常地以脱离国内与国际现实的观念,去实施最终必然带来灾难性后果的政策。冷战后美国的各重大关键外交决策,就是一个充斥着反复判断错误、实践失败的凄惨记录,以至于一些清醒且很无奈的美国学者以“Blob”这种偏狭危险、无所不能又难以改变的“怪兽”来描绘美政策精英群体。确实,美国对外政策实则是按既有历史惯性而非精明战略规划推进的,可预测性很强,悲剧色彩浓厚。如果说,过去30年美国最大的战略败笔是导致欧洲再次出现大分裂的6轮北约扩大的话,那么当前美国实施的对华全景式新遏制战略将是未来30年内美必然经历的最大外交失败。

总体而言,当前美政策圈对华政策看法不同,聚焦的不再是如何改进双方关系,而是如何更经济有效和可控地持久边缘化中国。华盛顿试图在亚太区域制造一个中美对抗格局,显然会招致区域内绝大多数国家的警觉和抵制,注定不会成功。(作者是外交学院国际关系研究所教授)

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